La deuda pública o crédito público es un fenómeno regulado en la Constitución Política y en la ley. No obstante, se trata de una regulación atomizada e imprecisa.

Es recomendable, por ello, que el legislador realice una codificación -ordenación sistemática de normas en una única ley- del crédito público coherente y clara, que genere seguridad jurídica y mejore la eficacia en su uso y control.

Atomización

El artículo 121 de la Constitución dispone que corresponde a la Asamblea Legislativa aprobar o improbar los empréstitos o convenios similares que se relacionen con el crédito público, celebrados por el Poder Ejecutivo. Además, establece una mayoría calificada para el empréstito contratado en el exterior y el convenido a lo interno financiado con capital extranjero (inciso 15).

Por su parte, el artículo 174 dispone que la ley indicará en qué casos necesitarán las Municipalidades autorización legislativa para contratar empréstitos.

A nivel infraconstitucional, existen al menos siete leyes que regulan el crédito público: Ley de Planificación Nacional, 5525 de 1974; Ley para el Equilibrio Financiero en el Sector Público, 6955 de 1984; Ley sobre Contratos Financiamiento Externo con Bancos Privados Extranjeros, 7010 de 1985; Ley de Contratación Administrativa, 7494 de 1995; Ley Orgánica del Banco Central de Costa Rica, 7558 de 1995 y Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos, 8131 de 2001.

Esas disposiciones asignan tres potestades administrativas de control: 1. la “aprobación” -ley 5525- y/o la “autorización”-ley 7010- del Mideplan; 2.- un “dictamen” del BCCR y 3.- la “autorización” de la Autoridad Presupuestaria, si bien existe imprecisión en la definición del control que deben ejercer.

Adicionalmente, existe un tratamiento dispar entre las distintas entidades públicas, sea por su mayor grado de autonomía constitucional (universidades, municipalidades, CCSS) y/o por decisión del legislador (Bancos y empresas del Estado sometidas a competencia).

Imprecisión

Como se aprecia, entre 1974 y el 2001 se aprobaron diversas leyes en la materia, de forma aislada y sin coherencia (ver derogación tácita C-347-2007 PGR).

Así, por ejemplo, para la ley 5525 que regula el crédito externo, los deudores sujetos a control son los Ministerios, las instituciones autónomas y semi autónomas y los “organismos públicos” para los proyectos de inversión con financiamiento externo o aval del Estado.

Luego, en la ley 7010 se establece que las entidades sujetas al control de su deuda externa e interna, son las instituciones públicas del sector descentralizado y las empresas en las que el Estado o sus instituciones posean más del cincuenta por ciento de las acciones, salvo los bancos -del control del Mideplan y la Autoridad Presupuestaria. No obstante, posteriormente, mediante ley 8660, se decidió excluir al ICE.

Por su parte, la ley 7558 regula el crédito interno y externo de forma diferenciada siendo los deudores sujetos a control el “Gobierno” e “instituciones públicas”, salvo municipalidades en crédito interno.

Valga señalar que las definiciones del crédito externo e interno, si bien se sugieren en la Constitución, se extrañan en la legislación.

En cuanto a los parámetros para controlar el crédito público, la Constitución es omisa, mientras que, en las leyes citadas, cuando existen, son imprecisos e incluyen conceptos jurídicos indeterminados que dan espacio a una amplia discrecionalidad para las administraciones encargadas del control.

Así, en la Ley 7010 no se define ningún parámetro de legalidad a considerar. En la ley 7558, para el crédito externo, se considera como criterios de legalidad, la situación de endeudamiento externo del país, repercusiones en trámite en la balanza de pagos internacionales y en las variables monetarias. Para el crédito interno, considera la situación de endeudamiento del sector público y de coordinación de su política monetaria y crediticia, con la política financiera y fiscal de la República.

En el caso de la ley 8131, se deduce que los parámetros están vinculados a la programación macroeconómica que realizará el Poder Ejecutivo con el BCCR, que es referencia de la Autoridad Presupuestaria para establecer límites del crédito público y finalmente en la ley 5525, el control está vinculado a las prioridades y objetivos del Plan Nacional de Desarrollo.

La codificación del crédito público es, entonces, pertinente para erradicar la atomización y la imprecisión de la actual normativa en esa materia.

mlechandi@cdp.co.cr

Originalmente publicado el 21 de enero de 2021 en https://www.crhoy.com/opinion/deficiencias-de-la-normativa-sobre-la-deuda-publica/